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广西《三年行动计划》:在促发展和防风险中谋求平衡
来源:中国财经报 发布时间:2021-09-15 15:59:25 

 

  本报记者 张雨馨

  日前发布的《广西推广运用PPP模式三年行动计划》,展示了广西立足地区发展需求和PPP模式推广成效,运用PPP模式系统推进政府职能转变、提升投资节奏、改善民生环境的短中期计划;显示了广西对于运用PPP模式建设地区基础设施和公共服务的重视与信心。

  日前,广西壮族自治区政府办公厅发布《广西推广运用PPP模式三年行动计划》(下称《三年行动计划》),就“进一步发挥政府和社会资本合作(PPP)模式稳增长、促投资的关键性作用,力争实现广西扩大有效投资三年攻坚目标”做出工作安排,提出“力争PPP项目新入库规模每年增长30%以上,到2023年全区入库规模8000亿元以上、总体落地率60%以上”的工作目标。

  国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为,《三年行动计划》的颁布展示了广西立足地区发展需求和PPP模式推广成效,运用PPP模式系统推进政府职能转变、提升投资节奏、改善民生环境的短中期计划;显示了广西对于运用PPP模式建设地区基础设施和公共服务的重视与信心。

  广西持续推进PPP工作

  PPP自进入我国以来经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段、普及阶段,今年以来开始进入成熟阶段。不少专家认为,PPP模式仍然是当下合规性有保障的政府融资模式,但自政府专项债快速扩容以来,各省乃至各市县根据当地经济社会发展情况决定是否采用PPP模式成为常态,PPP在各个区域的应用出现分化,市场因素增强。

  据记者了解,2020年以来,广西已经先后出台了《广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》《2020年广西深入推进政府和社会资本合作工作百日攻坚行动方案的通知》和《进一步加快推进PPP工作绩效考评与约束激励办法》等文件,有力推进广西的PPP工作规范有序开展。

  广西财政厅副厅长王代玉介绍,广西财政厅立足财政职能,牵头统筹谋划,从制度建设、机制构建、资金支持、行业协同、培训指导等方面多点发力,出台了PPP项目以奖代补、融资落地补助、绩效评价激励奖补等支持政策。广西发展改革委、交通厅、住建厅等相关行业主管部门及各市县人民政府积极响应,研究出台本行业、本地区PPP发展规划及支持政策。

  在多方配合下,广西PPP项目管理水平不断提高,社会资本方参与PPP项目的市场环境进一步优化。广西玉林市交通运输局建设管理科负责人刘强告诉记者,这几年,因为政府方面营造了“引得进、留得住、用得活”的营商环境,所以社会资本有信心参与广西PPP项目建设。如,在预防金融和财政风险的前提下,自治区推进建设了一批高速公路PPP项目,建设期政府不出资、不占股,后续不参与运营,最大能力撬动社会资金,运营期给予可行性缺口补助,促进财政资金提质增效。

  大岳咨询董事长金永祥分析认为,广西是近年来少数大力推进PPP模式的省份之一,去年广西发文力推PPP模式取得了良好效果,在此基础上,今年出台了三年行动计划。

  他说,在《三年行动计划》中,广西除要求到2023年末PPP项目总投资达到8000亿元之外,同时要求扩大PPP模式的实施范围,政府参与且适合采用PPP模式的新建项目未有效落实全面实施PPP模式的,原则上不予安排相关预算支出。这些要求有利于加快PPP模式在广西的推进,说明经过前几年的推进和规范后,PPP模式已成为广西稳增长、促投资的关键利器。

  据全国PPP综合信息平台统计,截至2021年7月底,今年以来广西实现在库项目投资额增长1548亿元,涨幅位居全国第一。今年上半年,广西新入库项目投资额和库内项目投资额净增量在各省(市、自治区)排名中均居首位,分别为913亿元和877亿元,PPP工作成效显著。

  山西万方建设工程项目管理咨询有限公总经理连国栋认为,《三年行动计划》的出台体现了广西推进PPP模式的政策延续性,将进一步加强广西各级政府和部门推广实施PPP模式的决心和动力。

  协同治理促高质量发展

  《三年行动计划》强调“强化组织领导”和“强化部门协同”,要求建立完善PPP项目联评联审工作机制,简化PPP项目前期评审流程。自治区本级将试行项目可行性研究报告与PPP项目实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告联评联审。这些协同治理的措施和机制,是PPP模式高质量发展的保障。

  孟春认为,以上措施通过对于组织领导和协同执行两个层面的职能优化,促进提高办事效率与降低办事成本双重目标的实现。充分调动省级行业主管部门在行业发展方面的组织、协调和信息优势,先规划,后行动,能够提高PPP投资的系统性与科学性;尝试在自治区本级探索前期论证方案的联评联审流程,能够压缩行政成本;各级职能部门立足本职,强化主体责任,能够降低扯皮推诿,提升执行力。

  此外,《三年行动计划》中的各项政策措施不仅面向广西各级政府、部门和企业,还要求从多个方面加强与全国PPP咨询机构、PPP研究机构和社会资本方、金融机构等各参与方的联系,并将这些联系纳入工作目标和奖励范围。中国财政科学研究院高级经济师彭程认为,通过部门工作协同和财政工具统筹运用,将有力促进财政资金提效加力。

  在促发展和防风险中谋求平衡

  孟春注意到,《三年行动计划》力图在促发展和防风险中谋求平衡。一方面,通过对PPP项目优先安排财政补助和专项债额度、对PPP工作绩效考评优良的地区予以奖励等,提高PPP在项目运作方式决策时的优势;另一方面,通过合理统筹财承空间、规范项目绩效管理、监管PPP新增政府隐性债务规模等,多渠道防范风险。此外,在运用PPP盘活存量资产、鼓励项目直接融资方面,文件也给予了方向性、创新性的指导与探索。

  彭程认为,《三年行动计划》在促发展中体现了诸多创新之处:一是在实施范围方面有创新,文件要求依法扩大实施范围,尤其是关注近年来国家重点支持领域;二是在财政承受空间运用方面创新,在严守财政承受能力“红线”的前提下,允许各市在全市范围内合理统筹财政承受空间,通过灵活运用项目打包、价值挖掘、调整退库等多种方式,努力提高PPP项目质量和财政承受空间使用效率;三是在推进方法方面有创新。推进PPP模式有明确的阶段目标,有具体的任务分解,有激励措施和约束条件;通过成立PPP工作专班、上门培训、约谈督导等一系列新方法新举措,有效提高履职能力,夯实责任担当。

  此外,孟春表示,文件在项目信息化过程管理中进一步创新。由于PPP项目实施周期长、参与主体多,因此监管难度要大于一般项目,真实、充分的项目信息是监管的基础与抓手。他说,《三年行动计划》重点重申了财政部、发改委对PPP项目信息管理的相关要求,有望为地区项目监管打开新局面。

  连国栋提到,《三年行动计划》强化了推进PPP的激励机制,对推行PPP项目的地区和咨询公司都进行奖励。“自治区政府对PPP项目推进有效的市级政府、县级政府和咨询公司拿出真金白银,给予不同程度的奖励,有利于促进PPP项目推进和规范实施。避免因为前期运作周期长、审批程序多,项目选择其他实施方式。”连国栋说。

  在“踩油门”的同时,广西也注重防范风险,要求各地严格遵守PPP项目财政承受能力相关“红线”规定。

  所谓“红线”,是指财政部要求确保地方每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。另外财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

  《三年行动计划》要求地方严禁假借PPP项目名义变相举债,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益,坚决遏制新增政府隐性债务。

  同时,《三年行动计划》明确要求对已入库长期未落地项目,要及时退库以为后续PPP项目腾挪财承空间,同时要求项目加强领导,强化过程中的风险控制,避免不规范运作形成隐性债务。

  中央财经大学法学院教授、国家社科基金重大项目PPP立法研究项目首席专家曹富国表示,新时期的PPP必须坚持规范与高质量发展,这是经过中国PPP模式实践检验的真理。PPP模式的选择必须经过科学审慎充分的比较物有所值论证。可以在更大行政区范围内进行财政协同创新、合理统筹和共享财承空间,但一定要严守财政风险的“红线”。在项目策划设计时要慎用毫无项目关联性的“肥瘦搭配”;必须坚持绩效即履约标准的理念,花大力气确定绩效标准。必须坚持市场测试,通过市场竞争来检验物有所值,并通过长期合同管理来真正实现物有所值。在“双碳”目标背景下,也必须将经济、社会、环境、创新等可持续发展以及高质量采购要求嵌入到PPP项目的全生命周期管理之中。 


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